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深度 | 旅游减贫的中国行动和中国经验 亨龙

中国是世界上最大的发展中国家,贫困问题长期困扰着国家经济社会的发展。中国旅游行业在较早时候就关注到旅游扶贫。

日前,世界旅游联盟和中国旅游研究院发布了《世界旅游发展报告2018——旅游促进减贫的全球进程与时代诉求》,其中,介绍了旅游减贫的中国行动和中国旅游减贫的经验。

★中国旅游减贫的历程 ★

中国是世界上最大的发展中国家,贫困问题长期困扰着国家经济社会的发展。中国旅游行业在较早时候就关注到旅游扶贫。近年来,中国旅游扶贫工作更是取得了很多新的进展。

中国旅游减贫经历了从自然和自发增长到有目的有计划增长、从“有名无实”到“名副其实”、从政府主导到政府与市场双轨并行、资金由政府投入到政府和外资及社会共同投入、从区域试点到全国范围内推行、从粗放式到精准式、从资金和政策支持到人才和智力支持的动态发展过程。大致可以分为四个阶段:

第一阶段(1984年~1996年)

早期探索

1978年,中国开始改革开放,中国国内旅游开始起步,在一定程度上促进了旅游目的地贫困地区的经济发展,客观上起到了扶贫的作用,但此时的旅游扶贫是一个自然和自发增长的过程。1986年,旅游业正式纳入中国国民经济和社会发展计划,一些经济不发达但旅游资源丰富的地区在国家和地方资金的扶持下,相继进行旅游开发,中国真正意义上的旅游扶贫工作开始启动。

1991年,贵州省旅游局在全国旅游局长会议上明确提出“旅游扶贫”的概念。1992年5月26日,贵州省人民政府在向时任中国国务院副总理吴学谦的汇报提纲中指出,“贵州的旅游工作有着一个十分突出的主题——旅游扶贫。我省自然景观和民族风情旅游资源大都分布在民族地区、贫困地区,通过发展旅游业刺激当地各行业的发展,不仅能帮助他们拓宽脱贫致富的路子,同时,商品经济的发展对原先封闭式的小农经济的冲击所带来的观念转变,必将促进更深层次的社会进步”。

经过两年多的实践和探索,1993年11月,中国国务院办公厅转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业意见的通知》,这是新中国建立以来第一次对国内旅游下发的高层级文件,标志着国内旅游正式提上了中央的议事日程,也意味着旅游发展进入了新阶段,旅游扶贫工作也正是在这个过程中得到了进一步推动。

1995年,中国国家旅游局正式将旅游扶贫写入《中国旅游业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1996年,中国国家旅游局在旅游发展重要问题调研提纲中把旅游扶贫问题研究作为重要议题,并在全国旅游扶贫开发工作会上把贵州、广东、福建等省的旅游扶贫经验加以推广。同年10月,中国国务院扶贫办和国家旅游局召开全国旅游扶贫开发工作座谈会,对旅游扶贫开发工作进行专题研究和工作总结。据座谈会召开前的统计,从改革开放至1996年,中国通过旅游扶贫的人口全国大概是600万,涉及到12000个村。此次会议确立了“政府主导+市场运行”的基本模式,对旅游扶贫工作开展有相当大地推动。

本阶段旅游扶贫最突出的成效体现在改变了基本制度环境。旅游扶贫由最初的政府组织资源、促进开发和推动发展,逐步向“政府+市场”的运行机制即双轨并行制发展。这其实也是中国市场经济不断深入发展的结果和体现。在这一阶段,借助农村经济体制的改革,通过市场化的推进和旅游减贫系列措施的实施,贫困农村地区经济情况得到一定程度的改善,农民也从中得到了实惠。

必须提及的是,中国本阶段的旅游扶贫与1995年在丹麦哥本哈根召开的联合国社会发展世界首脑会议作出的“1996年为国际消除贫困年”关系密切,国内旅游扶贫的积极实施、扶贫会议的召开等正是在“国际消除贫困年”的背景下采取的具体措施。

▲图为阿尔山不冻河景区 经济日报-中国经济网记者裴小阁摄影

第二阶段(1997年~2004年)

初步发展

1999年,中国推出了“黄金周”制度 ,极大地释放了人们潜在的旅游消费需求,给旅游扶贫带来了更广阔的前景和更大的可能。1999年9月,中共十五届四中全会明确提出实施西部大开发战略,旅游作为开发式扶贫的重要途径得到高度重视。1998年中国国务院发行5年长期建设国债5200亿元,其中42亿被作为旅游国债,在全国安排了400多个旅游项目,同时结合旅游国债项目,发布了中国旅游发展优先项目,进行了市场化的运作和宣传,又拉动了400多亿的外资和社会资金进入旅游业,其中绝大部分在西部地区和贫困地区,旅游扶贫成效显著。

2001年4月,《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》明确提出了“规划建设一批国家生态旅游示范区、旅游扶贫试验区、旅游度假区”的工作任务。据此,2000年8月,中国国家旅游局在宁夏西海固地区创办了全国第一个旅游扶贫试验区——六盘山旅游扶贫试验区,这对加快宁夏乃至西北地区旅游业发展、落实中央西部大开发战略具有里程碑意义。

2002年1月,中国国家旅游局召开全国旅游工作会议,进一步提出了“试办国家旅游扶贫试验区”的工作设想和具体意见。根据意见,国家旅游局2002年出资250万元对口帮扶贵州江口县发展乡村旅游。

本阶段的旅游扶贫,不仅国家层面积极行动,地方政府也积极响应,旅游扶贫的区域和成效不断扩大。2003年1月,广东省政府正式启动旅游扶贫工程,并会同相关部门确定了14个首批旅游扶贫项目,将旅游扶贫纳入省级层面。

以旅游国债的发行、国家与地方旅游扶贫试验区的建立为主要标志,旅游发展已成为贫困地区脱贫致富的重要渠道,中国旅游扶贫进入新的发展阶段。

这一阶段中国旅游扶贫体现出向特定区域集中的特征,主要对国定贫困县提供扶贫资金、优惠政策。一大批贫困乡村通过发展旅游实现人们脱贫致富和地区经济社会,包括革命老区井冈山、延安、西柏坡,贫困山区张家界、黄山、长白山,少数民族地区九寨沟、西双版纳、丽江、延吉,以及西北的很多地区。据中国国家旅游局2004年10月发布的数据,中国25年来通过发展旅游直接受益的贫困人口有6000万至8000万,占全部贫困人口的1/4到1/3 。

▲梦幻阿尔山 经济日报-中国经济网记者裴小阁摄影

第三阶段(2005年~2012年)

快速提升

2006年,中国国家旅游局作出了“旅游业向农村挺进”的科学决策,把2006年定为“中国乡村旅游年”。同年9月,乡村旅游国际论坛在贵州召开,并通过了《贵阳宣言》。提出:乡村旅游作为连接城市和乡村的纽带,能实现社会资源和文明成果在城乡之间的共享以及财富的公平分配,从而逐步缩小地区间经济发展差异和城乡差别,推动欠开发、欠发达的乡村地区经济、社会、环境和文化的可持续发展。同年,贵州率先完成了第一部《贵州省乡村旅游规划》的编制,明确规定了贵州将通过乡村旅游带动扶贫的目标。中国国家旅游局将《贵州乡村旅游规划》转发全国各省供参考和借鉴。贵州的成功经验在广东、云南、四川、湖南等省推广,开创了乡村旅游带动旅游扶贫的新局面。

为协调部门之间的扶贫工作和进一步加大旅游扶贫力度,2009年,中国国家旅游局正式成为国务院扶贫办领导小组成员单位。2012年7月,国家旅游局与扶贫办签署了合作框架协议,确定了合作工作机制,明确了合作重点工作;同年12月,旅游扶贫首次作为扶贫的方式写进了政府扶贫的纲领性文件《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。2013年8月,国家旅游局与中国国务院扶贫办共同出台了《关于联合开展“旅游扶贫试验区”工作的指导意见》,进一步明确了申报范围和流程,为充分发挥示范带动作用,探索旅游扶贫新模式夯实了基础。

这一阶段,中国旅游扶贫工作上升到国家战略层次,成为旅游产业发展的重要功能。旅游扶贫正在成为发挥旅游综合功能、做大做强旅游产业的新方式、新路径、新载体。通过资金和政策整合、机制创新,吸引相关部门涉农资金投入乡村旅游开发及配套项目,将整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与乡村旅游发展相结合,促进了贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。

▲经济日报-中国经济网记者裴小阁摄影

第四阶段(2013年至今)

精准高效

2013年11月,习近平总书记在湖南湘西考察时明确提出了“精准扶贫”的概念。同年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,将乡村旅游扶贫列为新时期扶贫开发的十项重点工作之一,提出“到2015年,扶持约2000个贫困村开展乡村旅游;到2020年,扶持约6000个贫困村开展乡村旅游”的工作目标。《意见》的出台意味着中国扶贫工作从粗放阶段进入精准阶段。

2014年8月中国国务院出台的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确提出“旅游精准扶贫”,要求“大力发展乡村旅游,加强乡村旅游精准扶贫,扎实推进乡村旅游富民工程,带动贫困地区脱贫致富”。

2014年11月,国家发展改革委等七部委联合印发了《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》,明确了乡村旅游扶贫的基本原则、主要目标、重点任务和保障措施。2014年年底,国务院把旅游扶贫列入十项精准扶贫工程。为贯彻国务院相关政策,2015年5月,国务院扶贫办和国家旅游局启动贫困村旅游扶贫试点工作,在全国选取部分建档立卡贫困村开展试点。这标志着旅游精准扶贫进入了具体的实践操作层面。同年8月,全国乡村旅游提升与旅游扶贫推进会议召开,强调要充分发挥乡村旅游在扶贫开发中的战略作用,着力将乡村旅游建设成为美丽乡村的重要载体,通过发展乡村旅游带动贫困人口脱贫。

2015年11月,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和中共中央办公厅、国务院办公厅《贯彻实施〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉重要政策措施分工方案》再次明确要做好精准扶贫工作。为贯彻落实上述文件精神,2016年9月,国家旅游局等12个部门联合印发《乡村旅游扶贫工程行动方案》,目的是要深入实施乡村旅游扶贫工程,充分发挥乡村旅游在精准扶贫、精准脱贫中的重要作用。该方案要求各地要因地制宜确定各类乡村旅游建设发展类型,选择精准到户到人的脱贫模式;同时要精准施策、提高实效,按照“六个精准” 的要求,精准锁定乡村旅游扶贫重点村、建档立卡贫困户和贫困人口,精准发力,精准施策,切实提高乡村旅游扶贫脱贫工作成效。

旅游精准扶贫的提出和实施,标志着中国旅游扶贫达到了新的高度,有了质的变化。与其他扶贫方式相比,旅游扶贫以其强大的市场优势、新兴的产业活力、强劲的造血功能、巨大的带动作用,在扶贫开发中发挥着日益显著的作用,以其锐不可当之势正成为中国扶贫攻坚的崭新生力军。

▲图为攀天阁乡皆菊村一角。经济日报-中国经济网记者裴小阁摄影

★中国旅游减贫的经验 ★

中国在推进旅游减贫工作中探索创新了许多行之有效的模式和做法,主要有以下一些方面:

一是创建旅游扶贫试验区。国家旅游扶贫试验区是旅游扶贫的重要空间载体,国家在旅游资源丰富的集中连片特殊困难地区确立的示范区域,通过对当地政策性扶持进行旅游开发从而实现当地贫困人口脱贫致富。2000年至今,中国已经相继成立了包括宁夏六盘山、河北阜平、江西赣州、江西吉安、内蒙古阿尔山在内的5个国家旅游扶贫试验区。通过旅游扶贫试验区的建设,推动体制机制创新、基础设施改善、市场营销开展等,有力地促进了试验区旅游业和经济社会的发展。

二是亦农亦旅推进旅游减贫。亦农亦旅,是指村民在务农的同时,利用农闲时间直接从事旅游活动或者旅游相关的经营活动,以此增加收入、拓宽就业渠道。这种方式对农民来说风险较小,易于接受,成效明显。村民参与的主要形式包括农家乐、观光农业、向导、游乐项目、文艺演出、开设门面店铺等。云南西双版纳傣族园的社区居民,一部分以自家现有的房屋作为经营场所从事餐饮、住宿、购物等经营活动,还有一些从事导游服务、景点表演等工作,都从旅游业的发展中获得了收益。

三是异地安置推进旅游减贫。即将居住于生存环境恶劣、交通不便的村民搬迁至交通相对便利、基础设施相对完善的地区,建立集中安置点,引导其从事旅游相关经营活动,从而实现脱贫致富。位于河北省涞水县野三坡风景区的下庄村,由于其后山土壤贫瘠、作物连年歉收、生活条件恶劣,在村干部的动员下,后山居住的28户居民集体搬迁出来,分别从事餐饮、住宿、运输、商品零售等经营活动,经济收入得到了很大增长,生活条件得到了显著改善,并吸引了更多周边村庄的贫困村民来此落户。

▲图为攀天阁乡皆菊村古村落。经济日报-中国经济网记者裴小阁摄影

四是特色旅游小镇建设带动旅游减贫。在自然与人文景观丰富的地区,按照高标准完善旅游配套设施和服务,建设特色旅游小镇,已经成为中国新型城镇化建设中的一个亮点,在促进当地贫困人口就业、带动区域脱贫和实现可持续健康发展方面作出了突出贡献。

旧州特色小镇,是贵州最早的5个中国特色小镇之一。这个始建于1351年的小镇被誉为“梦里小江南,西南第一州”,遵循“小而精、小而美、小而富、小而特”的路线开展特色小镇建设,一方面发挥生态和文化优势,建设绿色旅游小镇;另一方面探索就地就近城镇化路径,建设美丽幸福小镇。3年时间里,小镇农民人均纯收入实现了三级跳,2015年超过1万元人民币。

▲乌镇 经济日报-中国经济网记者裴小阁摄影

五是景区帮扶带动旅游减贫。景区帮扶就是依托成熟景区,通过吸纳剩余劳动力、资助基础设施建设、发展旅游接待等方式,促进景区周边经济欠发达的村庄脱贫致富。

河南伏牛山重渡沟景区在旅游扶贫实践中实现了政府、企业、农户三者利益的平衡。公司经营景区观光企业,农户经营住宿餐饮和其他服务性企业并拥有产权,两者构成互补性产品,形成“公司+农户”的景区企业共同体。政府不仅促成农家宾馆作为产权独立的旅游企业参与景区经营,并且对景区经营权转让后继续保持“公司+农户”旅游企业共同体模式进行了规定。各利益主体之间利益分配合理,大多数农户深度参与旅游发展,农户受益最大化,旅游企业的经济行为深深嵌入当地社会经济关系中,增强了景区持续发展的能力。

▲经济日报-中国经济网记者裴小阁摄影

六是先富示范带动旅游减贫。即在旅游资源富集的贫困地区,由旅游开发先富起来的居民,向其他贫困人口提供直接或间接参与旅游开发的观念、经验、方法、知识和技能,增强贫困人口自我发展的能力和信心,达到“以点带面”脱贫致富的目的。

1998年,汝亨龙布担任云南省宁蒗县旅游局局长。他看到旅游发展的迫切需要,提出在原籍地(泸沽湖景区大落水社区第)开办家庭旅社。这个想法获得时任宁蒗县县委书记阿苏大岭的全力支持。汝享龙布开设的家庭旅社有8个房间20张床位,一年内就获利4万多元。在全村起到了很好的示范效应,带动其他村民纷纷开办家庭旅馆,从而实现了地方经济的发展和居民收入的增加。

七是整体租赁带动旅游减贫。即指企业借助其资金、市场和管理方面的显著优势,以租赁方式取得贫困地区旅游资源开发、景区经营和管理权。在企业的主导下,加强自然景观和民族文化的保护和开发,吸引和培养村民参与景区的经营和管理,实现企业和村民的互利和“双赢”。

西双版纳“中缅第一寨”勐景来景区是整体租赁模式的典型案例。企业投入资金对汉化程度较高的勐景来提升改造,村民不仅直接从租赁中获得收益,同时还通过从事导游、服务员、景点表演等工作获得了更多的受益。

八是企业和地方合作实现旅游减贫。指旅游企业与所在地开展深入合作,对景区和所在地进行统一开发和管理。一方面,城市通过政策引导、资金汇集、人才培养等为企业造良好的旅游投资运营环境;另一方面,旅游企业积极为当地居民创造就业,资助水利、路桥、电力、通信、民居等基础设施建设,提高村民生活质量。广东省河源苏家围景区就投入了大量资金促进地方建设,是广东省三大扶贫旅游示范点之一。

▲中央民族乐团赴黎川慰问演出现场 经济日报-中国经济网刘园香/摄

中国旅游减贫工作既充分汲取了国际上旅游扶贫的先进经验,同时又结合中国政治和文化优势做了诸多探索和创新。概括起来,中国旅游减贫的成功

一方面得益于改革开放以来的经济持续增长,

另一方面则离不开政府强有力的领导以及政府和市场的有效结合。

随着宏观经济的持续协调增长,人民生活大幅度改善,中国旅游业经历了从无到有、从小到大等一系列转变。旅游从少数人的奢侈品,发展成为大众化、经常性消费的生活方式。旅游业从外事接待型的事业,发展成为全民广泛参与就业、创业的民生产业。旅游发展由点到面、由局部到整体,形成了各地、各部门全面推进的大格局。这些都为中国旅游减贫计划的实施创造了市场、产业和组织基础。

政府的积极作用对于中国旅游减贫至关重要。无论是中央政府还是地方政府,都高度重视旅游减贫工作。从国家层面来看,旅游减贫被纳入减贫的国家战略当中。从各地来看,围绕旅游减贫出台了大量支持政策,在规划、投融资、基础设施建设、人才培训、宣传推广等方面做了大量工作。

中国政府也非常注重通过市场机制促进旅游减贫。采取了一系列的政策和措施,充分调动地方、企业和居民的积极性,为旅游扶贫工作的持续推进提供了源源不断的动力。政府和市场的双重作用形成了“五个发动”:发动贫困人口,激发旅游扶贫内生动力;发动企业,整合资源,集中发力;发动非政府组织,开展旅游扶贫结对帮扶;发动专家学者,为旅游扶贫献计献策;发动旅游者,为旅游扶贫带来外在推力。

中国在扎实推进国内旅游扶贫的同时,还积极寻求广泛的国际合作,致力于和国际社会一道,共同为全球旅游减贫事业做贡献。

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